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中国机关事业单位基本养老保险财务可持续性研究—基于人口老龄化背景

【书名】:中国机关事业单位基本养老保险财务可持续性研究—基于人口老龄化背景
【作者】:曹 园
【丛书名】:当代社会科学文库
【版次/印次】:1/1
【出版日期】:2017年12月
【ISBN】:9787566318671
【字数/页数】:206千字/
【开本/纸张】:170mm×240mm /
【适用层次】:
【定价】:45.00
【会员价】:40.50
【VIP价】:38.30
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  前言

  在“养老保险双轨制”及“人口老龄化”的推动下,我国进行了机关事业单位基本养老保险制度改革。国务院于2015年下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)以及《机关事业单位职业年金办法》(国办发[2015]18号)。明确机关事业单位实行与城镇企业相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,改革养老金计发办法,缴费由单位和个人共同负担,同时建立职业年金制度,实现了机关事业单位与城镇企业在养老保险制度上的并轨。

  制度并轨后解决了我国养老保险制度的“公平性”问题,但是城镇企业职工养老保险制度在以往的实施过程中出现了覆盖人群窄、缴费率过高、遵缴率偏低等诸多问题,政策执行当年就出现了养老金亏空,个人账户累计基金几乎全被挪用于支付当前已退休人员的养老金,导致大部分个人账户空账运行。在制度实施过程中,虽然针对存在的问题调整了养老保险政策,但这些调整并没有从根本上解决问题,社会统筹账户依然面临较大收支平衡压力,中央和地方财政对养老保险的支出不断增加,个人账户空账问题仍然严重。为避免机关事业单位养老保险制度重蹈企业职工养老保险的覆辙,我们需要在其制度实施之初就对其财务可持续性进行考察,以确保制度的顺利实施。因此,此次改革虽已整合了养老保险制度框架,但还不能就此抽薪止沸,应立即投入制度可持续的设计及改革工作当中。

  与此同时,由低生育率以及死亡率改善引起的人口老龄化问题将会影响经济及社会各个方面,其中对养老保险产生的影响最为深远。虽然新政改变了机关事业单位养老保险收支方式,单位及职工均缴纳养老保险费,缓解了财政支出压力,但是人口老龄化会增加养老保险支出及政府财政负担,给新政的财务可持续性提出挑战。主要体现在:首先,机关事业单位的制度抚养比不断上升,每个在岗职工平均需要供养的退休人员数增加,使现收现付制社会统筹账户难以为继,需要财政予以支持。其次,人口预期寿命的增加对基金制个人账户的自我平衡提出挑战。国家承诺将继续支付参保人生存超过计发月数后的个人账户养老金,因此,人口寿命的延长势必会增加养老金财政支出。最后,人口老龄化造成劳动人口减少,制约了经济的进一步发展,经济增速放缓减弱了财政对养老保险支出的支撑能力。因此,对养老保险制度财务可持续性的考察必须基于人口老龄化背景,使养老保险制度的政策调整适应人口新常态。

  本书采取随机方法预测未来人口考察我国人口老龄化问题。运用Lee?Carter模型预测我国未来分年龄、性别死亡率及分年龄生育率,并在此基础上运用分要素法预测我国未来人口。随机方法考虑了未来死亡率及生育率的波动性,避免了传统的场景法预测人口的缺陷。通过测算发现我国总和生育率水平到2020年将下降至1.1,且一直保持下降趋势。由于Lee?Carter模型是基于过去样本数据预测未来,而我国过去因计划生育政策的实施造成生育率持续下降,因此基于该模型预测的未来生育率必将不断下降。事实上,为改变目前低生育率的状态,改善我国人口结构,我国已全面放开“二孩政策”。因此对模型预测的未来生育率水平进行修订,即2014?2020年运用预测的分年龄生育率水平,2020年以后生育率将不再下降,维持2020年水平不变。在运用Lee?Carter模型预测死亡率时,采用加入权重的极大似然参数估计方法处理有限数据;运用Coale?Kisker方法对高龄死亡率进行扩展,解决了高龄死亡率的缺失以及Lee?Cater模型对高龄死亡率预测准确性低的问题。研究发现,死亡率改善使我国人口预期寿命逐年延长,到2033年,男性、女性人口预期寿命将分别达到81岁、86岁。此预期寿命水平与2015年日本预期寿命水平基本持平,考虑到日本是目前世界上最长寿的国家,以及我国与日本经济生活水平的差距,我们假定预测分年龄、性别死亡率水平将收敛于2033年的水平,即2033年后分年龄、性别死亡率将维持不变。

  在预测死亡率和生育率的基础上运用分要素法预测未来人口。研究发现,我国老年抚养比加速上升,将由2015年的13.83%增至2070年的84.01%,且高龄老人占比增大,增加了对社会养老的需求;同时“少子化”问题严峻,0?14岁人口占比持续下降,将由2013年的16.42%下降到2070年的7.29%。在对未来死亡率以及全国分年龄、性别人口预测的基础上,测算未来各年机关事业单位分年龄、性别职工人数,可知制度抚养比也逐年上升。

  在人口老龄化背景下,考察机关事业单位养老保险制度的财务可持续性。国内外对养老保险制度财务可持续性的衡量主要通过测算养老金债务和支付缺口。通过简单模型说明养老金债务不能作为衡量财务可持续的指标,因此采用支付缺口指标衡量机关事业单位养老保险的财务可持续性。机关事业单位养老金包括社会统筹账户养老金、个人账户养老金以及职业年金。考虑到职业年金尚未建立,实施细则尚待进一步确立,因此暂不考虑其支付缺口。由于累积支付缺口受折现率影响较大,同时为了更好地考察支付缺口受未来人口变化的影响,本书在建立各年养老保险收入及养老保险支出精算模型的基础上计算社会统筹账户年度支付缺口。同时,建立个人账户支付缺口精算模型,并在精算假设基础上测算社会统筹账户年度支付缺口以及个人账户支付缺口。研究发现,社会统筹账户将于2032年产生支付缺口,并且年度支付缺口逐年扩大。

  通过考察生育率、退休年龄、社会统筹账户缴费率以及养老金调整率对社会统筹账户支付缺口的影响发现:低生育率水平会恶化社会统筹支付缺口。提高生育率虽会改善我国人口结构,但对养老保险的影响是长期的,短期对养老保险收支状况无影响;相较而言,提高退休年龄对社会统筹账户支付缺口的积极影响是最为显著且即时的;提高缴费率会增加养老保险收入,降低养老金增长率会减少养老保险支出,进而减少社会统筹账户支付缺口。

  通过考察死亡率、退休年龄、计发月数以及个人账户缴费率对个人账户支付缺口的影响发现:死亡率改善、提高退休年龄以及增加个人账户缴费率会增加个人账户支付缺口,提高计发月数、降低个人账户缴费率会减小个人账户支付缺口。其中,计发月数和退休年龄对个人账户支付缺口的影响相对较大,死亡率及缴费率次之。

  未来养老制度的设计核心在于达到财务可持续性和充足性的平衡,因此为了给出更为合理的政策建立,通过测算改革后养老金替代率考察新政下养老金的充足性。分别建立基础养老金替代率、过渡性养老金替代率、个人账户养老金替代率以及职业年金替代率精算模型,在精算假设的基础上对新政下职工养老金替代率进行测算。研究发现,改革后可保证退休人员养老金的充足性。若考虑职业年金,机关事业单位养老保险职工养老金替代率将显著高于企业职工,加剧了社会不公。通过考察加入年龄、退休年龄、工资水平以及职业年金缴费率对养老金替代率的影响发现:养老金总替代率与工资水平呈反向变动,低工资水平具有较高的养老金替代率,高工资水平具有较低的养老金替代率;与退休年龄同向变动,随着退休年龄的提高,基础养老金、个人账户养老金以及职业年金的替代率都有较大幅度的提高,因此养老金总替代率大幅上升;与职业年金缴费率同向变动,职业年金缴费率的提高使其替代率增加,进而增加养老金总替代率;受加入年龄的影响不大。

  通过测算支付缺口和养老金替代率,可得出以下结论:

  (1) 在精算假设基础上计算可得我国机关事业单位养老保险财务不可持续。社会统筹账户年度支付缺口出现于2032年,其计发能力从2026年开始小于1,且支付缺口和计发能力都不断恶化。个人账户也存在较大支付缺口。

  (2) 人口老龄化是支付缺口产生的外部原因。通过对社会统筹账户支付缺口以及个人账户支付缺口各影响因素的考察可知,生育率的降低恶化社会统筹账户支付缺口,死亡率的改善会恶化个人账户支付缺口。但是,生育率及死亡率对支付缺口的影响都远低于其他各因素。即使维持现有生育率及死亡率水平,我国养老保险收支状况并未得到很大的改善,说明养老保险制度本身存在缺陷。

  (3) 养老金制度的本身缺陷是造成支付缺口的内部原因,主要包括:第一,退休年龄偏低,制度抚养比过高。养老保险制度抚养比将从2015年的33.78%不断上升,到2043年制度抚养比超过100%,至2070年高达157.84%。提高退休年龄一方面会显著改善制度抚养比以及社会统筹账户收支状况,另一方面会增加基础养老金替代率,且我国退休年龄低于世界平均水平。因此无论从政策有效性,还是从个人劳动适应性,退休年龄都有上调空间。第二,计发月数对个人账户支付缺口的影响最大,计发月数偏低是造成个人账户支付缺口的主要原因。现行的养老金计发办法自2005年实行并延续至今,采用静态的死亡率数据,未考虑人口预期寿命延长,需要对其计算方法进行修订。第三,养老保险制度缺乏可持续发展的调节机制,对外部环境变化的适应性弱。主要包括:缺乏与动态死亡率关联的个人账户计发月数调节机制;缺乏退休年龄调节机制;缺乏与财务可持续关联的社会统筹账户养老金调节机制。

  (4) 职业年金将发挥重要作用,若考虑职业年金改革后机关事业单位职工退休时的养老金替代率不降反升,且部分职工的养老金替代率将大于100%,进一步拉大了与企业职工养老金替代率之间的差距。同时,基本养老金在当前养老金结构下承担了过高的社会养老责任。据测算,男性“新人”、女性“新人”的基本养老金替代率分别为79.53%、70.22%。相对比,美国和日本的基本养老保障替代率分别为43.3%和36.2%。

  因此,为了实现养老保险制度“可持续性”的发展目标,提出以下建议:

  (1) 建立与动态死亡率关联的个人账户计发月数调整办法。对个人账户计发月数计算公式进行修订,考虑未来因死亡率的改善带来的人口预期寿命的延长,且分别考虑男性职工以及女性职工退休时的预期寿命。

  (2) 建立与制度抚养比相关联的退休年龄调整办法。以维持未来制度抚养比以及平均养老金替代率在当前水平不变的原则,确定延迟退休方案,同时建立“弹性”的退休政策使延迟退休方案能够顺利推进。

  (3) 建立与支付缺口相关联的社会统筹账户养老金调整办法。在养老金调整率计算办法中考虑年度支付缺口因素。首先,确定年度支付缺口评估期,当评估期末产生支付缺口则对养老金水平进行调整。其次,确定最低养老金替代率,当职工养老金替代率低于最低养老金替代率时停止调整。

  (4) 建立多支柱养老体系,大力发展职业年金。职业年金的发展要分两步走:短期应确保公平性,在当前养老金结构下降低职业年金缴费率,长期需逐步降低基本养老金替代率,大力发展职业年金提高职业年金缴费率,完善养老金结构,最终使得职业年金与基本养老金发挥同等的社会养老作用。

  (5) 鼓励生育,优化人口结构。虽然我国已经全面实施“二孩政策”,但政策实施效果未达到预期,需要抓住国家财力尚好,养老尚可负担的时机,及时实施鼓励生育的政策。

  (6) 定期精算测算,调整养老保险政策。定期进行人口预测,及时了解人口结构以及预期寿命的变化;定期测算养老金支付缺口和替代率。通过测算不仅可掌握前期政策执行效果,同时为未来政策调整的方向及力度提供依据。在测算基础上,政策制定者可通过不断调整养老保险政策来增强其对外部环境的适应性。

  (7) 在改革过程中,还要注重政策之间的“联动调整”以及目标之间的“协同发展”。主要包括:退休年龄与计发月数的联动调整;退休年龄与养老金替代率的联动调整;降低基本养老金替代率与大力发展职业年金协同发展;养老保险制度短期“公平性”目标与长期“可持续”目标协同发展;养老保险制度政策调整与人口结构优化协同发展。

  本书主要有以下创新点:第一,运用随机方法预测死亡率及生育率。在运用Lee-Carter模型预测死亡率时,考虑了数据缺失以及高龄死亡率缺失的情况,预测分年龄、性别死亡率,并根据预期寿命的变化,对死亡率进行修订,确定死亡率收敛水平。运用Lee-Carter模型预测生育率时,根据我国生育政策的变化对预测生育率进行修订。第二,在开放人口下测算养老保险支付缺口。其中,社会统筹账户养老保险总支出是在建立各批次退休人员养老保险支出模型的基础上建立的;个人账户支付缺口模型未采用传统的缴费现值减支出现值的方法,考虑个人账户可继承性,计算职工退休后生存超过计发月数财政继续负担的养老金精算现值。第三,根据对养老保险支付缺口及养老金替代率的测算,以及考察其各自的影响因素,创新性地提出我国机关事业单位养老保险制度的政策调节办法,使其适应人口新常态并持续发展。在今后的研究中,可继续对政策制定的细节进行深入的探讨,增强机关事业单位养老保险制度的稳定性及持续性,建立一套更可靠的社会保障制度。

  

目录

第一章  绪论 1
第一节 研究意义 1
第二节 文献综述 3
第三节 养老保险可持续性 14
第四节 研究思路与方法 22
第二章  人口预测模型及测算 25
第一节 死亡率模型及预测 26
第二节 生育率模型及预测 40
第三节 人口预测模型 44
第三章  支付缺口精算模型 49
第一节 典型国家支付缺口衡量模式 49
第二节 社会统筹账户支付缺口精算模型 52
第三节 个人账户支付缺口精算模型 58
第四章  精算基础及测算结果 63
第一节 精算基础 63
第二节 测算结果 70
第五章  支付缺口影响因素 87
第一节 社会统筹账户支付缺口影响因素 87
第二节 个人账户支付缺口影响因素 98
第六章  养老金充足性 101
第一节 替代率模型 101
第二节 精算基础及测算结果 102
第三节 养老金替代率影响因素 104
第七章  研究结论及政策建议 107
第一节 研究结论 107
第二节 政策建议 114
参考文献 133
附录一  男性分年龄死亡率汇总 142
附录二  女性分年龄死亡率汇总 147
附录三  分年龄、性别死亡率预测 152
附录四  分年龄生育率汇总 158
附录五  分年龄生育率预测 160
致谢 162
表目录及图目录 164

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